개발제한구역 규제혁신과 국토 균형발전

김현수 단국대학교 도시계획부동산학부 교수

통계청 발표(2023.11)에 따르면, 지난 10년간 비수도권으로부터 수도권으로 순이동한 20대 청년층이 60여만 명에 달한다고 한다. 전체 순유입 인구는 27만 9000명이라고 하니 20대를 제외한 연령층에서는 수도권에서 비수도권으로 인구가 빠져나간 것이다. 특히 부산·경남지역에서만 지난 10년간 16만 명의 20대 청년의 순유출이 발생해 가장 심각한 수준을 나타내고 있다.

청년들이 떠나간 지역은 고령화가 심화해 기업의 구인난, 대학 신입생의 미충원 문제로 직결된다. 청년들이 원하는 새로운 일자리를 지역이 주도적으로 만들어가기 위한 분권 논의도 활발하다. 수도권 메가시티에 대응하는 균형발전 메가시티, 초광역권 구상논의도 재개되고 있다.

지난 2월 정부가 발표한 ‘개발제한구역 규제혁신방안’은 이처럼 절박한 균형발전 대책 차원에서 나온 것으로 생각된다. 즉 수도권으로 빠져나가는 청년들의 지방 정착에 필요한 전략산업의 유치를 위해 첨단산업, 전략산업을 발굴, 육성하는 일이 가장 중차대한 일로 대두되고 있다.

수도권에는 인구도 증가하지만 성장세가 높은 반도체, 바이오, 배터리 등 신성장산업의 입지가 활발하고 스타트업, 벤처 등 청년고용 효과가 큰 기업들이 서울 등 수도권 대도시에서 성장하고 있다. 현재와 같은 추세라면 수도권 집중과 지방소멸의 우려가 더 심화하고 특히 청년들의 수도권 이동이 늘어날 것이다.

지방 대도시권의 광역교통, 산업생태계의 중심지에 청년들이 선호하는 일자리, 정주 환경, 문화복지환경을 조성해 지방 청년들이 지방에 정착할 수 있는 혁신 거점을 조성하는 일이 가장 시급하다. 그리고 이런 정책사업의 추진을 지방 스스로 할 수 있는 여건 조성이 필요하다.

100만㎡ 이하 규모의 개발제한구역 해제 권한을 시도지사에게 이양한 것은 이러한 배경에서 이해된다. 다만, ‘지역전략사업’의 협의와 ‘환경평가등급’ 기준이라는 2단계 허들을 두고 있다. 우선, 지역전략사업의 적정성을 ‘사업추진 필요성’, ‘수요’, ‘입지 불가피성’ 등의 기준을 중심으로 사전 검토 후 중앙도시계획위원회와 국무회의 심의를 거치도록 하고 있다.

또한 환경평가등급 1·2등급지의 경우에도 해제가 가능하게 하고 있으나 대체지 지정을 통해 총량적 관리를 하도록 하고 있다. 그간 1·2등급지의 개발은 엄격하게 관리해 왔으나 최근 환경관리 기술의 발달로 수질 환경관리와 탄소 배출관리 기법에도 많은 변화가 일어나고 있다. 시간이 흐를수록 환경이 양호한 1·2등급지의 면적이 늘어나는 점도 반영된 것으로 보인다.

개발제한구역이 최초로 지정된 53년 전을 떠올려보면 도시화율, 산업화 추세, 교통통신 기술의 발달 수준에 있어서 현재와 비교하기 어렵다. 인구는 점점 더 대도시로 모이고 산업은 첨단화돼 융복합되어 간다. 고속철도, 광역철도의 도입으로 이동의 속도는 빨라지고 환승 거점 중심으로 인구와 산업이 집중하는 새로운 국토와 도시의 모습이 등장한다. 도시화율이 50% 남짓하던 시기에 만든 개발제한구역은 그간 여러 가지 논의를 거치면서 현재의 모습으로 변화해 왔다. 광역도시계획으로 총량을 설정해 두고 그 범위 안에서 제한적으로 이용하며 중앙과 지방자치단체 간의 역할을 구분해왔다.

개발제한구역의 당위성, 필요성에 대한 논의도 뜨거우나 필요성이 다했다고 해서 전면 해제하기 어렵다. 수도권과 일부 대도시권의 경우, 구역 지정 이후에 토지를 매입한 소유자가 대부분이며 전면 해제했을 때 난개발과 토지 투기로 인한 혼란을 막을 수 있는 묘책도 요원하다. 무엇보다도 그간 어렵게 지켜온 ‘자연환경’을 포기하는 일은 더더욱 안된다. 그리고 한편으로, 재산권 침해를 주장하는 소유자와 생활의 불편함을 호소하는 거주민의 목소리도 경청해야 한다.

따라서 개발제한구역의 유지관리는 엄격하게 지속하되, 공적인 목적의 활용은 단계적으로 허용해 갈 필요가 있다. 첫째, 공공임대주택, 지역균형발전사업 등은 일정한 규모, 밀도, 사업시행자 조건, 수요 타당성의 틀 속에서 허용해야 할 것이다. 둘째, 친환경적인 토지이용, 체육시설, 기후위기대응형 산업 시설의 허용이 필요하다. 셋째, 거주자들의 실생활 편의 제고를 위한 주민편의시설의 설치 또한 허용돼야 한다.

지난 2월 발표된 개발제한구역 규제혁신방안에 대한 우려가 있다. 무분별한 해제, 환경훼손 확대와 난개발에 대한 걱정이다. 그간 개발제한구역 정책변화 때마다 개발과 보전, 중앙과 지방, 공공성과 토지 소유자의 재산권 등을 둘러싸고 오랜 기간 뜨거운 논의가 이어져 왔다. 그러나 과거와 달리 지방소멸 우려가 깊어지고 균형발전에 대한 열망이 높은 점, 환경관리 기술발달에 따른 유연한 환경평가등급 기준이 필요한 점 등 새로운 변화에 대한 고려가 필요하다.

금번 혁신방안을 통해 지역균형발전의 거점을 조성하고 청년들의 지방 정착을 촉진하는 지역전략산업을 구축하는 계기를 만들어가야 한다. 무엇보다도 지역전략산업의 입지, 수요, 타당성에 대한 검증이 합리적으로 이뤄져 개발제한구역 규제혁신에 대한 우려를 일소 하도록 해야 할 것이다.

(www.korea.kr)